El tratado, aún sin ratificar, es de trascendencia histórica para ambos bloques y ofrece grandes oportunidades comerciales, a pesar de las voces que se alzan en su contra.
Por Antonio López Crespo
Fue en Bruselas: tras 20 años de negociaciones y una treintena de complejas rondas buscando entendimientos, el 28 de junio pasado se cerró el Acuerdo de Asociación Estratégica UE-Mercosur. El hecho constituye el basamento de uno de los tratados más grandes que se han conformado a nivel internacional: explica un 35% de las exportaciones mundiales y vincula la actividad económica y comercial de unos 800 millones de habitantes del planeta.
El acuerdo tiene una trascendencia histórica para ambos bloques y para el comercio internacional global, en tanto expresa una gran voluntad política de trabajo conjunto y a favor del libre comercio, en un contexto de crecientes tensiones y sanciones arancelarias y dispara enormes perspectivas.
Pero, si alcanzar esta instancia no fue fácil, lo que queda por venir será todavía más difícil de construir.
Para la UE se abre un mercado decididamente en expansión, en un horizonte donde el nacional-populismo de Donald Trump y sus acólitos británicos parece estrechar los negocios en el ámbito de una debilitada Alianza Transatlántica. Para el Mercosur, las condiciones de acceso al consumo europeo mejoran notablemente y se reducen los costos arancelarios para acceder a insumos imprescindibles para su producción. Pero, aun si las oportunidades son enormes, también aparecen descomunales desafíos políticos y económicos.
El significado estratégico del Acuerdo
Como es habitual, el entonces presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, fue quien definió con mayor acierto la relevancia estratégica del Acuerdo: “Mido cuidadosamente mis palabras cuando digo que este es un momento histórico. En medio de las tensiones del comercio internacional, hoy enviamos una señal firme a nuestros socios de Mercosur de que defendemos el comercio basado en reglas. A través de este pacto comercial, los países del Mercosur han decidido abrir sus mercados a la UE. Esto es obviamente una gran noticia para las empresas, los trabajadores y la economía en ambos lados del Atlántico, ahorrando más de 4.000 millones de euros en impuestos por año. Esto lo convierte en el mayor acuerdo comercial que la UE haya celebrado. Gracias al trabajo duro y paciente de nuestros negociadores, esto se combina con resultados positivos para el medio ambiente y los consumidores. Y eso es lo que hace que este acuerdo sea un negocio en el que todos ganan”.
La firma del Acuerdo de Asociación Estratégica UE-Mercosur tiene varias resonancias de peso en esa dirección:
1. Pone el acento en que el comercio exterior es, en un mundo globalizado, la única alternativa sustentable para el desarrollo y la prosperidad de las naciones.
2. Configura una de las zonas de comercio con aranceles reducidos más grandes del mundo y muestra que la integración comercial de las cadenas de valor es un hecho histórico consolidado, pese a los embates del nacionalismo trasnochado de Trump, que Steve Bannon pretende exportar a Europa, junto a su “movimientismo” de sesgo fascista y sus “misas en latín”.
3. Crea un mercado integrado de casi 800 millones de consumidores y rebaja aranceles por unos 4.000 millones de euros solo para los exportadores europeos, lo que implica el mayor acuerdo firmado por la UE hasta la fecha. Equivale hoy a una cuarta parte del PIB mundial y abre la puerta a un comercio de bienes y servicios superior a los 100.000 millones de dólares.
4. Para el Mercosur, la firma del Acuerdo permitiría incrementar el PIB de sus países miembros (Argentina en un 0,5%; Brasil en 1,5%; Uruguay en 2,1% y Paraguay en un 10%). Fuera de la verificación de estas estimaciones en la realidad, lo indudable es que permitirá incrementar la producción y generar ganancias netas en ambos bloques.
5. Permite a ambas regiones fortalecer su posición en un momento global de reconfiguraciones de las alianzas que caracterizaron las últimas décadas y en un contexto de “guerras comerciales” que están cercenando la actividad económica a nivel mundial.
6. El Acuerdo con la UE cambia la esencia del Mercosur, que se concibió hace 30 años como acuerdo de integración económica regional y que consiguió potenciar la relación entre Brasil y Argentina, pero pospuso su relación con otros mercados. Hoy, el Mercosur significa para Argentina el 23% de sus exportaciones y el 27% de sus importaciones y, en especial, explica casi la mitad del total de las exportaciones industriales tradicionales.
El Mercosur solo genera un comercio intrazona equivalente al 20% de todo el comercio internacional de sus miembros. El pacto con la UE genera un complemento crítico para mejorar la inserción internacional del bloque y romper con el modelo de integración endocéntrico que, en buena parte, ha resultado fallido.
El Acuerdo podría incrementar de manera significativa las relaciones económicas birregionales, que hasta ahora, se han desenvuelto visiblemente por debajo de sus posibilidades, en especial en cuanto al intercambio comercial. Es allí donde se abren las mayores oportunidades de expansión, ya que, en materia de inversiones, la relación ha sido más fructífera. De hecho, la UE es el mayor inversor en el Mercosur, con un stock de 381.000 millones de euros. A la inversa, el stock de inversión de Mercosur en la UE es de 52.000 millones de euros, lo que también es un monto significativo para el bloque sudamericano.
Pero es en el ámbito comercial donde se esperan los resultados más ambiciosos. En la actualidad, las exportaciones de bienes de la UE a Mercosur alcanzan los 45.000 millones de euros y las de servicios de 23.000 millones de euros (2018), lo que coloca a los países del bloque comunitario como el segundo socio comercial del Mercosur, detrás de China.
Para Europa, el Mercosur es el segundo mayor socio comercial en bienes y representó el 20,1% del comercio total del bloque en 2018. Las mayores exportaciones de Mercosur a la UE en ese año provinieron de productos agrícolas, como alimentos, bebidas y tabaco (20,5%), productos vegetales como la soja y el café (16,3%) y carnes y otros productos animales (6,1%), mientras las exportaciones de la UE a Mercosur tienen otro perfil: incluyen maquinaria (28,6%), equipos de transporte (13,3%), productos químicos y productos farmacéuticos (23,6%).
A partir de la ratificación del Acuerdo por los países de ambos bloques y su efectiva puesta en marcha, las empresas europeas estarán en condiciones de vender sus productos industriales en un mercado hasta hoy muy protegido, con aranceles del orden del 35% (automóviles, textiles y calzado), del 28% (lácteos que ahora serán administrados por cuotas), del 20 al 35% en gaseosas, del 27% en vinos, del 20% (chocolates) y entre el 14 y el 18% en otros sectores (auto-partes, maquinaria, productos farmacéuticos y productos químicos).
Ello implica una carta de presión de los líderes europeos a los reclamos de los sectores comunitarios que rechazan el acuerdo, ya que muchos productos de la UE podrán entrar en los países de Mercosur con claras ventajas sobre competidores directos como EE UU o Japón. Otro factor favorable a los intereses europeos está relacionado al mayor y más fácil acceso al enorme mercado de compras públicas provenientes de los gobiernos del bloque sudamericano y también a sus sectores de servicios (tecnologías de la información, telecomunicaciones y transportes, entre otros). A ello se contrapone un enorme poder de lobby para contrarrestar a quienes en la UE –como el sector agrícola– no quieren que el Acuerdo se concrete.
Desde el Mercosur también las adhesiones y rechazos se producen de acuerdo a cada sector involucrado. Para Luis Miguel Etchevehere, secretario de Agroindustria de Argentina, el acuerdo tendrá un impacto positivo en su sector, en tanto significa la apertura paulatina del mercado europeo, de alta demanda y buenos precios: “Eso significa futuro para la actividad y generará inversiones«.
La influencia del contexto internacional
La enmarañada madeja de intereses contrapuestos implica a sectores que, a ambos lados del Atlántico, fueron los responsables de 20 años de agotadoras negociaciones casi siempre frustradas y ahora temen por las consecuencias del acuerdo alcanzado.
La razón por la que, de pronto, en pleno 2019, pudo lograrse finalmente un compromiso—que aún tiene un difícil camino en los respectivos parlamentos de los países que integran ambos bloques— tiene mucho que ver con el contexto internacional que atravesamos.
Los permanentes dislates del presidente Trump, su incomprensión del irreversible proceso globalizador desde un exacerbado nacionalismo finisecular, su apelación a los aranceles punitivos como parte de una “guerra comercial” hacia todos los frentes, sus amenazas al multilateralismo y su manifiesta voluntad de “pulverizar” el rol de la OMC son algunos de los factores que han determinado a la UE y al Mercosur a acelerar sus pasos y firmar de urgencia este tratado.
La UE tiene claro que los planteos reiterados de Trump, que implican considerar a Europa como rival o enemigo –lo que quedó claro en los encuentros OTAN, en el ultimátum para que Europa cambie el rumbo de su incipiente política de defensa y se mantenga estrechamente vinculada a los intereses de Washington, en sus diatribas contra Alemania y en los aranceles del pasado octubre – han llevado a Bruselas a plantearse el futuro de la alianza transatlántica.
Como señaló el ministro francés Bruno Le Maire, Bruselas debe enfrentar los hechos, terminar con el “vasallaje estadounidense sobre Europa” y cuestionar la fiabilidad de EEUU como socio estratégico.
Desde la perspectiva del Mercosur, la urgencia ha sido similar, pero por otros motivos. Tres de sus socios (Argentina, Brasil y Paraguay) tuvieron,en los últimos años, cambios de gobierno con posturas más proclives a la globalización y al libre comercio, que al proteccionismo cerrado de las administraciones Kirchner, Lula-Rousseff, Lugo o Mujica, todos favorables a cerrar filas con los planteos continentales de Chavéz, Correa, Evo Morales o la dirigencia cubana. Pero, contrariamente a la posición de los países de la Alianza del Pacífico, la adhesión popular a la apertura económica es todavía claudicante al interior del Mercosur.
El triunfo electoral en octubre del populismo kirchnerista en Argentina y las posiciones ultranacionalistas de Jair Bolsonaro y sus cuestionamientos al Acuerdo Climático de París ponen de manifiesto lo poco indeleble de la tinta con la que se ha firmado el actual Acuerdo.
De hecho, durante la campaña electoral argentina, el entonces candidato Alberto Fernándezhabía manifestado: “No queda claro cuáles serían los beneficios concretos para nuestro país. Pero sí queda claro cuáles serían los perjuicios para nuestra industria y el trabajo argentino. Un acuerdo así no genera nada para festejar sino muchos motivos para preocuparnos». Su adlátere Axel Kicillof, elegido como gobernador de Buenos Aires, la principal provincia argentina y ex ministro de Cristina Kirchner, fue más lejos y calificó al Acuerdo como “una tragedia”.
Aunque todavía lo firmado se encuentra en etapa de revisión legal y quedan pendientes algunas negociaciones sobre plazos para la desaparición de ciertas barreras arancelarias y para-arancelarias y sobre cómo resolver el futuro de algunos sectores sensibles, lo indudable es que este acuerdo será revisado y nuevamente cuestionado a ambos lados del Atlántico. Una muestra de ello fue el rechazo que,en septiembre, votaron los legisladores austriacos contra el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la UE, lo que constituyó el primer pronunciamiento legislativo contrario al entendimiento de ambos bloques.
Casi todos los partidos en el subcomité de la UE del Parlamento austriaco votaron entonces contra el borrador, lo que anticipa una postura negativa cuando llegue el momento de la ratificación. Para Elisabeth Köstinger, diputada conservadora y ex ministra de Medio Ambiente: “Austria rechazará el tratado del Mercosur”, y puso el acento en “la quema de bosques tropicales” en América del Sur, propiciada por el gobierno de Bolsonaro “para crear pastos y enviar carne de vacuno barata a Europa”. También desde Francia en agosto pasado se oyeron voces anticipando que no se respaldaría el acuerdo si el presidente brasileño no tomaba acciones inmediatas contra los incendios en el Amazonas. Si bien la política comercial es fijada por Bruselas y, por tanto, los tratados solo requieren del refrendo del Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales inciden cuando están en juego competencias mixtas. Yel impacto del Acuerdo es muy desigual en la UE –como también en el Mercosur– según los distintos países y sectores.
La enmarañada madeja de intereses contrapuestos implica a sectores que, a ambos lados del Atlántico, fueron los responsables de 20 años de agotadoras negociaciones casi siempre frustradas y ahora temen por las consecuencias del acuerdo alcanzado.
Si bien la política comercial es fijada por Bruselas y, por tanto, los tratados solo requieren del refrendo del Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales inciden cuando están en juego competencias mixtas. Y el impacto del Acuerdo es muy desigual en la UE –como también en el Mercosur– según los distintos países y sectores.
Ganadores y perdedores
Es innegable que, como sucede en todos los acuerdos comerciales, habrá ganadores y perdedores. Entre los grandes ganadores del acuerdo estarán sin duda, los consumidores de ambos lados del Atlántico. Pero tanto en Francia como en Irlanda y Polonia, los productores agrícolas, que han sido los grandes opositores históricos a este Acuerdo, todavía resisten.
Un dato poco conocido y que puede irritar a algunos sectores del Mercosur y alentar a la revisión del Acuerdo surge de los análisis de la propia Comisión Europea: el acuerdo comercial con los países del Mercosur permitiría que las empresas de la UE se ahorren hasta 4.000 millones de euros al año en aranceles. Se trata de una cifra entre tres y cuatro veces más favorable a la UE que los acuerdos firmados con Japón (en julio 2018, con un ahorro de 1.300 millones de euros) y con Canadá (en septiembre 2017, con un ahorro de 1.000 millones de euros).
Es innegable que, como sucede en todos los acuerdos comerciales, habrá ganadores y perdedores. Entre los grandes ganadores del acuerdo estarán sin duda, los consumidores de ambos lados del Atlántico. Perotanto en Francia como en Irlanda y Polonia, los productores agrícolas, que han sido los grandes opositores históricos a este Acuerdo, todavía resisten.
Pese a que los negociadores de la UE lograron imponer a los países del Mercosur el cumplimiento de sus estándares de producción agrícola –los más exigentes del mundo en materia sanitaria y fitosanitaria– el resultado igual significará un sustantivo aumento de las exportaciones agrícolas desde el bloque sudamericano, lo que levanta ampollas en los agricultores y ganaderos europeos.
Debe tenerse presente que, en la actualidad, el Mercosur (en especial Brasil) aporta cerca del 80% de la carne de vacuno, casi el 70% de los productos para la alimentación animal y el 20% de los productos agrícolas que consume la UE, lo que lo coloca como un proveedor decisivo y una preocupación para muchos productores europeos.
Una serie de productos del Mercosur tendrán arancel 0% a partir de la entrada en vigor del Acuerdo: harina y poroto de soja, aceites vegetales para uso industrial, despojos comestibles de especie bovina, porcina y ovina, menudencias, grasas y semen bovino, merluza, vieiras y calamares, legumbres, bebidas como agua mineral, cervezas y espirituosas, duraznos, manzanas, peras, ciruelas y cerezas, frutos secos, pasas de uvas, uvas de mesa, maní e infusiones y especias.
En el proceso de desgravación de cuatro a 10 años se encuentran productos de pesca y conservas de pescado, hortalizas, hortalizas en conserva, plantas y tubérculos alimenticios, frutas cítricas y finas, harina de maíz, almidón, arroz partido, aceites vegetales, biodiesel, preparaciones alimenticias y pastas, golosina y mermeladas y jaleas, así como helados, alimento para mascotas, manteca y demás preparaciones de maní.
Al momento de la entrada en vigor del acuerdo, los productos sometidos a cuotas de importación anuales por parte de la UE son la carne bovina (99.000 toneladas peso producto, divididas en 55% de carne refrigerada y 45% congelada, con un arancel de 7,5%) y la carne aviar (180.000 toneladas anuales con arancel 0% divididas en 50% deshuesada y 50% en otras presentaciones).
Entre los sectores que más rápidamente obtendrán beneficios del acuerdo están los exportadores de azúcar de Mercosur, que podrá entrar sin cuota alguna a la UE hasta 180.000 toneladas de azúcar desde el primer día de aplicación del acuerdo, cuando en la actualidad pagan 98 euros por tonelada.
El acuerdo permitirá resolver los conflictos en torno al biodiesel y el etanol, ya que el etanol para usos químicos tendrá una cuota sin arancel de 450.000 toneladas desde el momento de la entrada en vigor del acuerdo y otras 200.000 toneladas “para cualquier uso” entrarán en vigor de forma gradual a lo largo de cinco años.
El arroz tendrá una cuota sin arancel de 60.000 toneladas anuales y su aplicación se prolongará por un plazo de seis años. Y la miel también entrará sin cuota alguna tras un período de cinco años y hasta un máximo de 45.000 toneladas al año.
Estos sectores, que son decisivos para los intereses sudamericanos, resultan muy sensibles para los productores europeos que realizan una fuerte presión en países como Irlanda, Francia y Polonia, entre otros. Es cierto que las concesiones hechas por Bruselas son limitadas, pero el problema es que se suman a otras cuotas que la UE concedió en los acuerdos comerciales que cerró con Japón y Canadá y que ya irritaron a los agricultores europeos.
De hecho, Christiane Lambert, dirigente del sindicato agrícola francés FNSEA, uno de los más recalcitrantes opositores, consideró el momento de la firma como “un día funesto”:“El acuerdo Mercosur-UE es inaceptable y expondrá a los agricultores europeos a una competencia desleal y a los consumidores a un engaño total”. Y en Alemania, Joachim Rukwied, presidente desde 2017 de COPA-COGECA, la fusión de las asociaciones europeas de agricultores y representante de Deutscher Bauernverband, el principal sindicato agrícola alemán, lo definió como un acuerdo “totalmente desequilibrado, que pondrá en peligro muchas granjas familiares”.
En la misma dirección se expresó el sector agrario español. Organizaciones como Asaja, Cooperativas Agroalimentarias, Coag y UPA, expresaron preocupación ante “la firma de un acuerdo desequilibrado que no tiene en cuenta ciertas producciones agrarias, especialmente algunas mediterráneas”.
Para aliviar la tensión, Bruselas ha comprometido fondos para evitar perjuicios no deseados en ese sector. La UE promete mejorar la situación económica de los perdedores, para lo que se propone reformar el Fondo de Ajuste para la Globalización con más recursos y procedimientos más flexibles para que los productores puedan beneficiarse.
Además, el Acuerdo contempla el uso de salvaguardas, es decir, restricciones a importaciones que las partes podrán imponer de modo excepcional cuando se produzcan aumentos sustanciales e inesperados de importaciones que provoquen daños a sectores productivos.
Pero lo cierto es que, cuando la Comisión Europea y el Mercosur terminen la revisión legal y el Acuerdo pase a los parlamentos –lo que llevará todavía varios meses– este enfrentará enormes desafíos y presiones.
Una síntesis de los ganadores y perdedores del Acuerdo UE-Mercosur podría resumirse de manera extrema poniendo del lado de los ganadores a la industria y los servicios europeos y la producción agrícola del Mercosur y,en el lado de los perdedores, a los agricultores y ganaderos de la UE y ciertos sectores industriales fuertemente protegidos del bloque sudamericano.
Pero, pese a las quejas, muchos sectores han recibido el Acuerdo con entusiasmo. Entidades vinculadas tanto al agro del Mercosur como al comercio, la industria y los servicios a ambos lados del Atlántico coincidieron en resaltar que los compromisos alcanzados suponen una enorme oportunidad para incrementar mercados y productos. Desde el bloque sudamericano, se insiste en que sus países pasarán de tener acuerdos comerciales con solo 13 países del mundo a relacionarse con 40, ampliando su capacidad exportadora.
Un dato poco conocido y que puede irritar a algunos sectores del Mercosur y alentar a la revisión del Acuerdo surge de los análisis de la propia Comisión Europea: el acuerdo comercial con los países del Mercosur permitiría que las empresas de la UE se ahorren hasta 4.000 millones de euros al año en aranceles.Se trata de una cifra entre tres y cuatro veces más favorable a la UE que los acuerdos firmados con Japón (en julio 2018, con un ahorro de 1.300 millones de euros) y con Canadá (en septiembre 2017, con un ahorro de1.000 millones de euros).
Pero, sin duda, el acuerdo significa una apuesta
al futuro. Lo firmado por ambos bloques permitirá incrementar el comercio y,
al favorecer el marco institucional, atraer mayores inversiones de empresas
europeas hacia el bloque sudamericano. Hay que considerar que las empresas europeas tienen invertidos fuera
del territorio comunitario la friolera de 9,5 billones de dólares,lo que
convierte a la UE como región en el principal inversor mundial, seguido por
EEUU y China.
El acuerdo prevé que los aranceles que Mercosur impone actualmente a productos europeos se eliminen en un 91% y a su vez, la UE eliminará el92% de sus aranceles a productos provenientes del Mercosur. Estos últimos se reducirán casi de inmediato y para los productos industriales provenientes del Mercosur el 80% de los aranceles de ingreso en la UE se reducirán a 0%.
Algunos productos serán regidos por cuotas dentro de las cuales el arancel será reducido mientras que fuera de ellas se mantendrán los aranceles actuales. En el caso de la carne –uno de los escollos históricos– los aranceles bajarán hasta 7,5%, pero la cuota es considerada exigua por los críticos, ya que su volumen es de 99.000 toneladas anuales, mientras lo que reclamaba el Mercosur casi duplicaba esa cifra. La carne de la Cuota Hilton, que hoy paga 20% de arancel, se prevé reducirlo a 0%, algo que beneficia especialmente a Argentina, que exporta unas 29.500 toneladas en esa modalidad.
Habrá una reducción progresiva y gradual para una serie de productos en ambas direcciones. UE reducirá la tarifa de entrada a su territorio en un proceso de cuatro a 10 años para productos de la pesca,frutas cítricas, frutas finas, harinas de maíz, hortalizas, aceites vegetales y biodiesel.
Los automotores provenientes de Europa, que hoy soportan aranceles del 35%, tendrán plazos de 10 a 15 años para su reducción progresiva. También los aranceles del Mercosur a piezas de autos, que en la actualidad rondan del 14% al 18%, se reducirán de forma progresiva pero no automática. Lo mismo sucederá con los aranceles a equipos industriales (hoy entre 14% y 20%),químicos (hoy, hasta 18%), ropay calzado (hasta 35%) y productos farmacéuticos (hasta 15%).
Desde el Mercosur también se eliminarán progresivamente los aranceles a las importaciones de vinoeuropeo (en la actualidad paga aranceles del 27%), chocolate (20%), whisky y otras bebidas espirituosas (20 y 35%), galletitas (16 a 18%) y gaseosas (29 al 35%).
Un sector particularmente dificultoso ha sido el sector lácteo, donde se acordó reducir en plazos los aranceles, en especial sobre los quesos (que hoy pagan 28%) pero estableciendo determinadas cuotas, fuera de las cuales seguirán vigentes los actuales aranceles.
Por su parte, el Mercosur aceptó respetar 357 denominaciones de origen protegido (DOP) europeas, como el champagne, el jamón de Parma, el queso manchego o el vino rioja en cantidades determinadas, fuera de las cuales seguirán pagando arancel de ingreso. Esas DOP chocaban con productos de denominación similar, fruto de la profunda imbricación de la cultura europea en territorios que le han sido propios en la época colonial. Es el caso del queso parmesano, muy popular en Argentina, o el uso dilatado en el Mercosur de champagne como sinónimo de vino espumante, entre muchos más.
Otros dos factores positivos a considerar:
- El Mercosur abre sus mercados de obras públicas a empresas europeas que competirán en igualdad de condiciones con las locales.
- Adopta la vigencia de las normas de seguridad alimentarias europeas, que deberán ser respetadas para acceder a ese mercado, lo que obligará a elevar las condiciones de calidad de la producción sudamericana.
Piedras en el camino
Los escollos que deberá afrontar el Acuerdo UE-Mercosur en el largo proceso de su ratificación y puesta en marcha son múltiples y complejos, y para sortearlos se requerirá una singular diplomacia y algo de buena fortuna.
1. El primer escollo que enfrenta la conclusión exitosa del Acuerdo UE-Mercosur proviene de Bruselas. En todo el proceso y también a la hora de celebrar la firma del Acuerdo en junio, en la posición europea parece haber predominado una cierta “mirada endógena”, carente de una comprensión cabal del contexto político al interior de los países del bloque sudamericano, que tiende a ser especialmente sensible a las rémoras del colonialismo. En varias declaraciones puede verse esa mirada centrada de manera preferente en los propios beneficios y en la ausencia del animus societatis.
Phil Hogan, por ejemplo, nada menos que comisionado de Agricultura y Desarrollo Rural de la UE, recalcó: “Nuestros distintivos productos agroalimentarios de la UE de alta calidad ahora obtendrán la protección en los países de Mercosur que merecen, respaldando nuestra posición en el mercado y aumentando nuestras oportunidades de exportación. El acuerdo de hoy también presenta algunos desafíos para los agricultores europeos y la Comisión Europea estará disponible para ayudar a los agricultores a enfrentar estos desafíos (…) Para que este acuerdo sea beneficioso para todos solo nos abriremos a los productos agrícolas de Mercosur con cuotas cuidadosamente administradas para asegurarnos de que no haya riesgo de que ningún producto inunde el mercado de la UE y, por lo tanto, ponga en peligro el sustento de los agricultores de la UE”.
Y la comisionada de Comercio, Cecilia Malmström, redujo la significación del Mercosur a “cuatro países más” cuando señaló: “En los últimos años, la UE ha consolidado su posición como líder mundial en el comercio abierto y sostenible. Los acuerdos con 15 países han entrado en vigor desde 2014, en particular con Canadá y Japón. Este acuerdo agrega cuatro países más a nuestra impresionante lista de aliados comerciales”.
Todo ello, más las propias dificultades de resolución de los problemas e intereses en juego en sectores como el automotriz, la producción cárnica y láctea y las DOP–los mayores escollos históricos–configuran un escenario difícil para cerrar exitosamente el Acuerdo de junio.
2. La segunda dificultad procede del populismo rampante que ha marcado casi un siglo de la política argentina y que ha precipitado a ese país en una decadencia notable, con un tercio de su población en la pobreza, provocado crisis económicas recurrentes, un deterioro manifiesto de su educación y salud y el récord de ser el país que más veces ha incumplido sus deudas. Esa cultura populista, singularizada en el peronismo, pero también en otras expresiones políticas nacionales de menor envergadura,constituye un enorme escollo para la liberación del comercio y la integración del país al mundo, en tanto entiende al exterior y lo extranjero como una amenaza. Durante décadas se ha inculcado en Argentina ese falso concepto, que se sintetizó en una frase y consigna política: “Vivir con lo nuestro”. De hecho, su coincidencia con Brasil en este aspecto ha sido la causa de que el Mercosur, con su enorme potencial, solo hubiera desarrollado hasta la actualidad, tres únicos tratados de libre comercio que suponen menos del 10% de la economía mundial.
Tanto Argentina como Brasil y también dos otros socios (Paraguay y Uruguay) han sido países que históricamente han tenido con un marcado rechazo a la apertura, lo que les ha impedido aprovechar las ventajas de la inserción internacional como lo hicieron los países asiáticos.
De hecho, los integrantes del Mercosur muestran un bajo grado de asociación internacional. Hasta la celebración del Acuerdo con la UE, Argentina apenas tenía 13 países socios, igual que Brasil, mientras Uruguay tenía 12 y Paraguay solo 10, frente a algunos de sus vecinos latinoamericanos de un alto grado de asociación comercial, como Chile (56 países socios), México (50) y Colombia (35).
Ello los ha llevado a desperdiciar la posibilidad de lograr un incremento sustantivo de su intercambio comercial global, alcanzar mejores procesos de inversión, alcanzar mayores niveles de competencia, sofisticación productiva y empleo calificado, y, por tanto, potenciar su desarrollo económico.
3. La presencia del ultraderechista Jair Bolsonaro en la presidencia del Brasil constituye un tercer escollo de difícil resolución, ya que expresa de manera extrema tendencias que subyacen –como sucede en Argentina– en lo más profundo de la cultura política de la sociedad. Hasta hace muy pocos años, la lógica de las Fuerzas Armadas de Brasil (en las que militaba Bolsonaro) planteaba el desarrollo del país a través de hipótesis de conflicto bélico con sus vecinos, en especial con Argentina.
No es sorprendente el actual “romance” de Trump con Bolsonaro. Ambos creen, como expresó el presidente de EEUU en la Asamblea General de la ONU en septiembre pasado, que “el mundo no es de los globalistas sino de los patriotas”, reivindicando el orden mundial del Estado-nación de los siglos XVII al XX y que concluyó con la enorme tragedia de las dos Guerras Mundiales.
4. El cuarto escollo lo constituye –más allá de lo estrictamente comercial– la reticencia de Brasil para el cumplimiento de los compromisos que impone el Acuerdo de París sobre Cambio Climático, que constituyó un éxito de la UE, al introducirlo como condición del Acuerdo entre ambos bloques. Pero no se trata solo de las grandes corporaciones agrícolas y ganaderas de Brasil sino también de las de Argentina e inclusive de Paraguay, que se resisten a abandonar sus actuales formas de explotación intensiva e industrial, con las secuelas de contaminación y deforestación. En ello se basaron las prevenciones de Macron para concluir el Acuerdo, lo que fue explicitado por las multinacionales presentes en el bloque sudamericano como un intento europeo de frenar las exportaciones agropecuarias del Mercosur.
5. Un quinto escollo procede de las presiones sectoriales a ambos lados del mostrador y que pueden, en la variante sudamericana, tener una significativa capacidad de lobby para frenar lo avanzado durante los últimos dos años.
Es el caso de la industria farmacéutica de ambos países sudamericanos, que ya se manifestó contraria a la imposición de medidas de mayor protección de la propiedad intelectual sobre medicamentos y tecnologías médicas, por considerar que va a afectar a una industria que ha tenido en las últimas décadas un marcado crecimiento y desarrollo.
El conflicto surge porque el capítulo sobre propiedad intelectual del Acuerdo prolonga el período de vigencia de las patentes europeas de 20 a 25 años. La industria farmacéutica del bloque sudamericano advierte sobre los riesgos de esa prolongación, que produciría un alza sensible en el precio de los medicamentos en sus países.
Coincidiendo con esa postura, el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD), con sede en Ginebra, explica que ello dificulta la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU en lo referente a salud y seguridad alimentaria, haciéndose eco de las conclusiones de 39° Asamblea de la Asociación Latinoamericana de Industrias Farmacéuticas (Alifar), donde se alertó a los gobiernos del Mercosur sobre el impacto que podría generar un acuerdo con la UE en la actividad de la industria farmacéutica local, lo que tendría influencia negativa en las condiciones de accesibilidad a la salud de los habitantes de la región.
El conflicto tiene su raíz en dos miradas distintas sobre el negocio farmacéutico. Desde la UE y sus grandes empresas farmacéuticas, se privilegia el retorno de las inversiones en I+D, expresadas por patentes muy extendidas en el tiempo y desde el Mercosur se defiende la implementación de biosimilares para hacer accesible la medicación a los sectores más vulnerables de la población, limitando a 20 años improrrogables la duración de la patente, para no aplicar criterios monopólicos sobre los medicamentos. Por ese motivo, la industria farmacéutica del Mercosur sospecha, y con razón, que los fármacos desarrollados en América Latina tendrán vedado el ingreso al mercado europeo.
Un estudio de la prestigiosa Fundación Oswaldo Cruz,de Brasil, estima que el impacto de las medidas que propone la UE en materia de propiedad intelectual le provocarían a su país un gasto adicional de unos 450 millones de dólares. Otro estudio de la Fundación GEP, de Argentina, sostiene que el costo de las compras públicas de medicamentos podría incrementarse hasta en un 30%, tan solo en los medicamentos para el HIV y la Hepatitis C. Para GEP: “Los medicamentos no son mercancías sino bienes sociales. Las normas comerciales sobre ellos no hacen más que excluir a miles de ciudadanos que los necesitan y no pueden acceder. La firma de este acuerdo UE-Mercosur significaría un gravísimo problema de salud pública”.La posición del sector farmacéutico del Mercosur recibió en apoyo del Panel de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre Acceso a Medicamentos e Innovación, que en un informe convoca a los países rechazar las Medidas ADPIC Plus que la UE insertó en el Acuerdo.
Aspectos técnicos del Acuerdo
El Acuerdo logrado en junio y en proceso de revisión previo a su ratificación no solo es uno de los más importantes en la historia del comercio a nivel global, pues implica la generación de un mercado de bienes y servicios de 800 millones de consumidores y casi una cuarta parte del PIB mundial, sino que incluye otros capítulos que le otorgan el carácter de un acuerdo del siglo XXI o “de última generación”, como prefieren denominarlo los expertos. Entre esos nuevos temas se destacan las inversiones, el comercio de servicios, las compras estatales, las normas de origen y las medidas fito-zoosanitarias.
Lo alcanzado por los negociadores de la UE y el Mercosur se apoya en varios ejes:
- Transición: El Acuerdo establece que su implementación será gradual para garantizar un proceso temporal de adecuación de las economías del Mercosur a la competencia internacional. Para los países del bloque sudamericano, los plazos de desgravación arancelaria se extenderán a lo largo de 10 años (y hasta 15 en algunos casos), mientras que sus productos podrán entrar en la UE de forma inmediata, situación que no tiene precedentes en otros acuerdos firmados por los europeos y que desacredita las versiones de “tragedia”sustentadas por el populismo argentino.
- Integración: La adecuación a lo establecido en el Acuerdo con la UE implicará, para los países del Mercosur, el establecimiento de una nueva fase de su relación interna, en tanto aumentará el comercio intra-regional y forzará una actualización y modernización de sus políticas en materia de circulación de mercaderías, simplificación de procedimientos y armonización normativa.
- Calidad institucional: El acuerdo alcanzado implicael establecimiento de un vínculo estratégico y permanente entre ambos bloques en lo político, cultural y económico e instituye una normativa transparente y consensuada que otorga calidad institucional en la medida en que reduce la discrecionalidad en materia de política económica.
- Inversiones: Se trata de uno de los aspectos más trascendentes del acuerdo ya que, al otorgar certidumbre y estabilidad a las reglas de juego, facilita el incremento de la inversión. De hecho,los países o bloques que firmaron acuerdos con la UE muestran significativos incrementos en su atracción de inversiones.
- Competitividad: Al facilitar el acceso a bienes, servicios e inversiones, simplificar procedimientos en la operatoria comercial, facilitar el acceso a tecnología, insumos y bienes intermedios, necesarios para producir bienes con valor agregado, mejora de forma significativa la competitividad, que es otro de sus grandes ejes.
- Pymes: En esta materia, el Acuerdo contempla programas especiales que facilitan su integración en cadenas de globales de valor, asistencia técnica, participación en compras gubernamentales, jointventures, partnerships, businessnetworks, transferencia de know how y asistencia financiera.
Como sucede en general con todoslos tratados de libre comercio, al generar reglas claras y mejorar la eficiencia, el Acuerdo podrá tener algunos efectos hacia el interior del propio Mercosur. Es previsible que contribuya a reforzar la integración de sus miembros e incluso con el resto de los países de la región (Alianza del Pacífico, por ejemplo). El incremento de la capacidad exportadora, sumada a la libre circulación, armonización normativa y simplificación de procedimientos, ampliará necesariamente los vínculos comerciales. Debe recordarse que el bloque sudamericano no ha logrado aprobar un Código Aduanero común (pendiente de aprobación por parte de Uruguay y Paraguay) ni establecer normas de regulación intrarregional, a fin de constituir el mercado común que era el objetivo del Tratado fundacional (Tratado de Asunción).Es probable que el Acuerdo contribuya a disolver esas rémoras por la propia dinamización de los intercambios con la UE.
Uno de los conflictos técnicos que se hicieron presentes en el desarrollo de las negociaciones, y que constituyó uno de los logros de la difícil tarea desarrollada por los negociadores de ambos bloques, fue la armonización del Mercosur (una unión aduanera imperfecta que carece de un territorio aduanero unificado) con un bloque consolidado como la UE, con territorio aduanero común y libre circulación de mercaderías en su interior. El desafío a sortear fue mayúsculo y llevó un largo proceso.
El Acuerdo dejó establecido con claridad que los procedimientos aduaneros deben basarse en el uso de métodos y controles modernos y efectivos dirigidos a la protección de la salud y la seguridad del consumidor, la promoción del comercio legítimo y el combate al fraude.
La lectura del Acuerdo muestra la fuerte decisión de una activa cooperación aduanera entre las respectivas autoridades en la materia, que implican: 1. Intercambio pleno de información en relación con la legislación aduanera; 2. Desarrollo de iniciativas conjuntas respecto a procedimientos de importación, exportación y otros; 3. Trabajo conjunto en materia de seguridad y facilitación de la cadena logística internacional de conformidad con el Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas; 4. Asistencia técnicay capacitación de recursos humanos para la tarea aduanera y 5. Fortalecimiento de la cooperación conjunta en organizaciones como OMC, OMA y UNCTAD.
Para concretar esos objetivos, el Acuerdo incorporó un Anexo específico que contiene un Protocolo de Asistencia Mutua en materia aduanera y dejó en claro la voluntad de las partes por suscribir un Acuerdo de Facilitación de Comercio “Plus” (AFC+), para avanzar en aspectos innovadores no contemplados en los AFC, como el intercambio de información en tiempo real o el uso intensivo de las tecnologías de la información.
Con relación a esto, el Acuerdoestablece que cada parte usará tecnologías de la información que agilicen los procedimientos de libramiento de mercadería para facilitar el comercio y permitirá que las declaraciones aduaneras y cualquier otro documento requerido pueda ser presentado en formato electrónico. Además, se promoverá el intercambio electrónico de información entre los servicios aduaneros, sus operadores y agencias gubernamentales vinculadas, y la utilización de sistemas electrónicos de gestión de riesgos.
Otro elemento de modernización previsto en el compromiso delas partes es establecer,en lo posible, sistemas de ventanilla única que permitan a los exportadores e importadores presentar documentación ycualquier otro dato requerido en el tránsito de mercaderías por medio de un punto de entrada único a las autoridades o agencias participantes.
La ventanilla única es una “instalación transfronteriza inteligente” que permite a las partes involucradas en el comercio y el transporte presentar información estandarizada y, en general, electrónica, con un solo punto de entrada para cumplir con todos los requisitos reglamentarios. Constituye la solución para los complejos problemas de la automatización de la frontera y la gestión de la información.
Conclusiones
El acuerdo alcanzado entre la UE y el Mercosur significa un hecho histórico por la dimensión de lo que se pone en juego. Desde la perspectiva de los países que integran el bloque sudamericano, resulta un especial avance en sus vinculaciones internacionales, un paso importante hacia la apertura comercial de la que siempre ha renegado y una posibilidad de establecer relaciones más fructíferas con los mercados asiáticos y del propio subcontinente, como los que conforman la Alianza del Pacífico.
Si el Acuerdo finalmente se cierra en los actuales términos, se habrá institucionalizado una incipiente tendencia a la apertura en el Mercosur, con la consiguiente eliminación de barreras, promoción de la competencia y adopción de la cooperación entre países como fuente de riqueza.
La persistencia de una cultura de cierto nacionalismo cerril y de la frontera concebida como “pared” y no como “puente” –tan alejada de las enseñanzas europeas– son las que otorgan entidad a los temores sobre los efectos negativos enalgunas producciones. Estospueden mitigarse con herramientasque fortalezcan su competitividad o con medidas que permitan incentivar un proceso de reconversión y modernización, empujando hacia nuevas producciones con mayor potencial de crecimiento.La experiencia empírica muestra que los acuerdos internacionales de este tipo significan una apertura comercial mutua que ha generado una enorme expansión del intercambio. Hoy en el mundo rigen casi 300 acuerdos comerciales (algunos regionales e interregionales) que han servido para potenciar el comercio y mejorar la convivencia pacífica. Y, en general, tres sectores se han visto especialmente expansivos: los automotores, los alimentos y elequipamiento electrónico, así como también han crecido los flujos de inversión entre los signatarios.
El ejemplo de Perú
Perú ha crecido económicamente en los últimos 14 años, lo que ha significado una sorpresa positiva en el concierto internacional. Ello se debe, en parte, a la aplicación de una política comercial, que no ha variado con los diferentes gobiernos de turno, en relación a la apertura comercial,que es la estrategia que ese país ha resuelto para insertarse en la economía global.
Con el objetivo de diversificar sus exportaciones, adquirir cada vez mayor conocimiento e innovación para la elaboración de sus productos y generar clima propicio de negocios para incrementar las inversiones, Perú suscribió una larga serie de acuerdos comerciales que han servido para asegurar sus exportaciones a mercados internacionales.
Hoy, Perú cuenta con acceso preferencial a un mercado potencial de 3.000 millones de consumidores con un PIB per cápita promedio de 27.000 dólares, a través de 18 tratados vigentes con 53 países, que concentran el 79% del PIB mundial. El 94% de sus exportaciones es resultado de las preferencias derivadas de esos acuerdos. En el proceso del ciclo de 2000 a 2016, sus exportaciones pasaron de 6.955 millones de dólares a 36.838 millones, con un pico de 47.411 millones en 2012. Es decir, que se multiplicaron entre cinco y casi siete veces. Si el monto exportado disminuyó a partir de 2017, ello se debió a la caída global de los precios de los commodities y, en especial, a la desaceleración económica de los principales mercados, provocada por la “guerra comercial” plantada por EEUU a China y la UE.
Perú ha crecido económicamente en los últimos 14 años, lo que ha significado una sorpresa positiva en el concierto internacional. Ello se debe, en parte, a la aplicación de una política comercial, que no ha variado con los diferentes gobiernos de turno, en relación a la apertura comercial, que es la estrategia que ese país ha resuelto para insertarse en la economía global.
Asimetrías y atrasos
La enorme riqueza potencial que acumulan los cuatro países del Mercosur presenta una brutal asimetría con el estado actual de su desarrollo. El atraso de su infraestructura y sus servicios, así como de las condiciones de vida de buena parte de su población, no se corresponden a aquella riqueza que acumulan.
El análisis del comercio del Mercosur fuera de su propio territorio muestra las fuertes restricciones que han sido su señal de identidad “obsesivamente proteccionista” y la explicación de su fracaso. El comercio extra-bloque está gravado por altos aranceleso trabas no arancelarias de ingreso a terceros mercados por la escasez de acuerdos comerciales. Las restricciones han incluso limitado los propios intercambios con ellos mismos. Y el ingreso de importaciones está afectado por un altísimo arancel promedio,que afecta a sus consumidores y además a empresas locales que podrían incorporarse a cadenas de valor y vínculos extra bloque. Por ello, el acuerdo con la UEresulta una oportunidad histórica de apertura y abandono del proteccionismo y populismo obsoletos, que solo han acarreado pobreza y retraso a países enormemente ricos y bendecidos por una naturaleza feraz y un contexto geopolítico de paz en un mundo convulsionado.
