El contrabando de tabaco supone una pérdida de 10.000 millones de euros al año en Europa, cifras ponen de manifiesto la necesidad de impedir el tráfico ilegal.
Por Jorge Alberto Restrepo
Lo que hace particularmente difícil y compleja la lucha contra el comercio ilícito y la falsificación es que se trata de fenómenos que aprovechan vulnerabilidades estructurales para florecer. Disparidades políticas, jurídicas y económicas crean las condiciones para que prolifere la ilegalidad. Por ello, la búsqueda de políticas públicas y acuerdos internacionales que creen un terreno en el que no pueda prosperar el comercio ilícito son un esfuerzo más eficaz a largo plazo que las medidas policiales y coercitivas.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) observa con atención el fenómeno del comercio ilícito y las políticas públicas para proponer medidas que desestimulen la economía ilegal. De la misma manera, la OCDE sigue atentamente la problemática de las zonas de libre comercio (ZLC) o zonas francas que son permeables al contrabando y la falsificación (free trade zones, FTZ, en la literatura inglesa; ver el artículo publicado en la página web de la OCDE: Enforcement challenges in countering illicit trade in free trade zones [FTZ]).
El caso del tabaco
El comercio ilícito en productos derivados del tabaco es una de las modalidades más rentables y extendidas. Según estimación de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el 10% del mercado mundial de cigarrillos es de origen ilícito. Sin embargo, este porcentaje puede alcanzar un 50% o más en ciertos países. En Europa, se estima que el contrabando de cigarrillos provoca una pérdida fiscal de 10.000 millones de euros cada año, según la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). El principal mecanismo es la proliferación de los illicit whites o “marcas blancas”, como se les denomina en castellano. Se trata de marcas de cigarrillos fabricados legalmente en un país y comercializados ilegalmente en otros mercados.
La disparidad del precio de venta de un paquete de cigarrillos, que depende fundamentalmente del nivel de imposición fiscal, es quizá la razón principal que alimenta el tráfico ilegal. Los diferenciales de precios generan contrabando desde regiones o países de bajo costo hacia regiones o países con un elevado precio de venta. El costo de producción de un paquete de cigarrillos es de aproximadamente 0,20 centavos de dólar y el precio de venta al consumidor puede variar de 13 dólares en Australia a menos de 2 dólares en la mayor parte de África y el Oriente cercano. Como se puede deducir, los márgenes de beneficio del comercio ilícito de cigarrillos son inmensos, como son las utilidades de las multinacionales del tabaco y los ingresos fiscales de los Estados por cuenta del tabaco.
Desde otro frente de la cooperación internacional, la OMS propone el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco,como un instrumento jurídico que compromete a los Estados miembros a adoptar una serie de medidas que cierren las grietas por las que opera el contrabando de productos derivados del tabaco. En sus provisiones, el Protocolo crea un marco de obligaciones legales para quienes participan en el cultivo, la comercialización y la producción industrial de tabaco, incluyendo la maquinaria industrial y los insumos (maquinaria, papel y el acetato de celulosa para los filtros). De la misma manera, quienes participan en las cadenas de distribución están obligados a dar pruebas de transparencia financiera sobre el origen y el destino de sus utilidades.
El tabaco constituye una fuente importante de ingresos estatales. Sin embargo, el nivel impositivo y la forma de cobrar el impuesto varía entre jurisdicciones. Cuatro grandes compañías, Philip Morris International (PMI), British American Tobacco (BAT), Imperial Brands (IB) y Japan Tobacco (JT), son responsables de dos terceras partes de las ventas mundiales de cigarrillos. Pero su capacidad para impedir el comercio ilícito de cigarrillos es limitada. En algún lugar del canal de producción y distribución se pierde el control y aparece la misma marca, auténtica o falsificada, a un precio por debajo del precio oficial.
Interpol ha denunciado que las marcas blancas tienen su origen en una serie de países entre los que se cuentan Bielorrusia, Vietnam, Indonesia, Filipinas, India, Camboya, Paraguay, Ucrania, Rusia, Montenegro y los Emiratos Árabes Unidos. Sin embargo, la tendencia que concentra el mayor interés por parte de los analistas es la utilización de las zonas de libre comercio o zonas francas en la falsificación y el contrabando de marcas blancas de cigarrillos.
Según datos de la Organización Mundial del Trabajo (OIT), en 1975 existían apenas unas 79 zonas francas en 25 países. Hoy son más de 1300 situadas en 130 países. Se calcula que actualmente emplean unos 66 millones de trabajadores cuyo trabajo genera 500 mil millones de dólares de valor cada año. Es importante señalar que la OCDE no se opone a la existencia de las zonas de libre comercio. Por el contrario, está de acuerdo con que pueden ser un instrumento importante para la creación de empleo y el desarrollo económico.
No obstante, una serie de entidades coincide en señalar que hay que prestarle atención al fenómeno de las zonas francas que se utilizan para la falsificación y el comercio ilícito de mercancías. El Banco Mundial, Interpol, Europol, la Oficina de Propiedad Intelectual de la OCDE y la UE (EUIPO), el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), el Centro Internacional de Impuestos e Inversiones (ITIC) y la Organización Mundial de Aduanas (OMA) observan con preocupación el fenómeno y buscan soluciones.
Nuevas tecnologías de identificación numérica, un freno al comercio ilícito
Para el caso del comercio ilícito del tabaco, se trata de poner en marcha un sistema de trazabilidad diseñado por los poderes públicos y no por la industria tabacalera. Desde septiembre de 2018, el protocolo de la OMS entró en vigor como ley internacional. En la actualidad, 58 países lo han ratificado como parte de su compromiso con el Convenio Marco de la OMS para el Control de Tabaco.
La Unión Europea, que ratificó el protocolo en 2016, desarrolló la Directiva sobre los productos del tabaco (2014/40/UE), que estableció la fecha del 20 de mayo de 2020 para que entrara en vigor el sistema de trazabilidad para los cigarrillos y el tabaco para liar. Es así como hoy, en todos los países miembros de la Unión Europea, cada paquete de cigarrillos tiene un identificador único y otros rasgos de seguridad que garantizan la conformidad legal y la autenticidad del producto.
El identificador único contiene información sobre el productor, la fecha de fabricación y los movimientos comerciales del paquete de cigarrillos que llega a manos del consumidor y es legible por medios ópticos manuales, como escáneres o teléfonos inteligentes. El sistema descansa sobre unos repositorios de datos independientes, de acceso exclusivo para las autoridades, que permiten rastrear en qué punto el producto se desvió hacia el mercado ilícito o proviene de una fuente de producción no autorizada.
El sistema utiliza diferentes tipos de portadores de datos ópticos (Data Matrix, código QR, DotCode, Code 128), estándares internacionales abiertos que impulsan la innovación y garantizan la interoperabilidad, que le da así acceso a una variedad de proveedores. En cuanto a las marcas de seguridad, estas contienen cinco elementos de autentificación diferentes y no todos son visibles al ojo humano (hay un elemento que solo puede ser visible con luz ultravioleta).
Control de insumos estratégicos
Otra medida para hacer más difícil el comercio de cigarrillos producidos ilegalmente es controlar la producción y la venta de la materia prima para la manufactura de los filtros de cigarrillo, la celulosa acetilada o estopa de acetato. Este es un producto que requiere inversiones de capital a gran escala. Las barreras para ingresar a la industria de producción de estopas de acetato son altas y la industria es altamente concentrada. Hay cinco fabricantes principales de estopa de acetato que suministran casi todo el producto requerido por la industria tabacalera. Por ello, el grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito de la OCDE ha propuesto que se controle la estopa de acetato para dificultar la fabricación ilegal de cigarrillos. La Asociación Global de Fabricantes de Acetato (GAMA) ha tomado medidas, como procedimientos de conocimiento del cliente, para frenar el comercio ilícito (incluidas auditorías cada dos años). Sin embargo, no todos los fabricantes son miembros de GAMA y el sistema GAMA es voluntario. Se especula que actualmente se está suministrando estopa de acetato a ciertos países donde la oferta estimada supera en gran medida la demanda prevista. Se cree que el exceso se utiliza para la producción de cigarrillos, que luego se contrabandean internacionalmente.
Por ejemplo, en América Latina, la República de Paraguay se convirtió en un rincón estratégico para producir cigarrillos y luego pasarlos de contrabando a Brasil y Argentina, dos lucrativos mercados de fácil acceso por vías imposibles de controlar. En un artículo para el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación, Paraguay: El gran ‘duty free’ del contrabando de cigarrillos (2009), Marina Walker Guevara y Mabel Rehnfeld ponen al desnudo la realidad: “En 2006, las fábricas paraguayas fabricaron 68 mil millones de cigarrillos, mas de 20 veces lo que consume el mercado local, de acuerdo con un estudio del Centro de Investigación de la Epidemia de Tabaquismo (CIET), una ONG en Uruguay que analiza el mercado del tabaco en la región. La gran mayoría de la producción –90 por ciento de los cigarrillos valuados en 1000 millones de dólares anuales– desaparece en el mercado negro. Los cigarrillos paraguayos hoy inundan Brasil y Argentina, donde los impuestos al tabaco son mucho más altos que en Paraguay, y han sido confiscados también al otro lado del Atlántico, en países como Irlanda”. Como prueba del peso de esta floreciente industria, Horacio Manuel Cartes, principal propietario de Tabesa, la mayor fábrica productora de cigarrillos del Paraguay, logró hacerse elegir para la presidencia de ese país entre 2013-2018.
Empero, es de la zona de libre comercio de Jebel Ali, en los Emiratos Árabes Unidos, de donde sale la mayor proporción de cigarrillos ilegales que luego inundan el mercado mundial. Más de 20 fábricas producen miles de millones de cigarrillos y otros productos de tabaco. Es un gran negocio: en 2018, los Emiratos Árabes Unidos exportaron cigarrillos por valor de 3000 millones de euros, es decir, la tercera exportación no petrolera más grande del país detrás del oro y el aluminio en bruto. Un estudio de la región del Magreb llevado a cabo por KPMG concluyó que, de los 13.000 millones de cigarrillos de contrabando consumidos allí en 2016, 7400 millones, más de la mitad, procedían de propietarios de marcas con sede en las zonas de libre comercio de EE. UU.
Conclusión
Habrá que observar el impacto de la regulación que supone que cada paquete de cigarrillos o de tabaco que se vende en la Unión Europea posea una identidad numérica única, lo cual permite un control detallado a gran escala. Se puede prever, sin embargo, que es una barrera tecnológica y legal importante y muy probablemente eficaz para impedir que los mercados sean inundados por marcas blancas que no pagan impuestos. De otra parte, hay que observar los resultados de la presión política de entidades como la OCDE sobre los países que albergan zonas de libre comercio mal controladas. Una administración más minuciosa y una mejor rendición de cuentas en el punto de producción podrían frenar un porcentaje importante de la falsificación industrial, no solo de cigarrillos, sino de productos farmacéuticos y objetos de lujo.
¿Qué es y qué hace la OCDE?
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) —en inglés: Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD)—nació en 1961 como resultado de la transformación de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE), entidad creada en 1948, en plena posguerra, para administrar el Plan Marshall cuyo objetivo fue la reconstrucción económica y política de Europa tras la Segunda Guerra Mundial. En oposición al bloque comunista, la OECE basó su trabajo sobre la confianza en la economía de mercado, la democracia y la cooperación internacional como pilares para crear sociedades prósperas. De su antecesora, la OCDE siguió aplicando los principios del Estado de derecho, la modernización de la economía, la liberalización del comercio internacional, la cooperación entre los países miembros y las reformas estructurales orientadas a promover el crecimiento económico como ejes de su acción.
La OCDE ocupa un lugar preminente entre las instituciones que promueven un análisis sistemático de variables económicas y políticas necesarias para un buen gobierno. Sus estadísticas y propuestas de políticas públicas son ampliamente respetadas en el ámbito internacional. El comercio ilícito y la falsificación forman parte de los tópicos que disecciona la OCDE como parte de la lucha contra la corrupción y la construcción de la integridad.
En el mundo de habla hispana, España entró a formar parte de la OECE en 1958 y luego de la OCDE desde sus inicios, en 1961. México ingresó en 1994, seguido por Chile en 2010 y Colombia en 2020. La sede de la OCDE está en París y su actual secretario general es el mexicano Ángel Gurría.
El grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito de la OCDE (TF-CIT)
El grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito —en inglés, OECD Task Force on Countering Illicit Trade— fomenta la cooperación internacional para comprender y atacar eficazmente este complejo fenómeno. A través de diversos análisis efectuados por expertos, publicados en la página web de la OCDE (www.ocde.org), se proponen herramientas y estrategias para combatir y desestimular este negocio que en el fondo se nutre de vulnerabilidades del mercado. El comercio ilícito tiene un impacto negativo en la gobernabilidad, la estabilidad económica, el bienestar social, la salud pública, la seguridad pública y el medio ambiente.
Las redes criminales transnacionales se benefician del tráfico y el comercio ilegal de drogas, armas, personas, desechos tóxicos, recursos naturales, bienes de consumo falsificados y vida silvestre. Cada año, miles de millones de dólares de estas actividades fluyen a través de la economía global provocando distorsiones a los mercados locales. El comercio ilícito disminuye ingresos comerciales y fiscales, deteriora las condiciones sociales, alimenta la corrupción y debilita el Estado de derecho.
La última reunión del TF-CIT se celebró en París, durante los días 28 y 29 de marzo de 2017.
