Las aduanas de todo el mundo se enfrentan hoy en día a cuatros retos: recaudación de ingresos, protección de la comunidad, facilitación del comercio y protección de la seguridad nacional.
Por Osiris M. Ramírez Ponce de León
Las administraciones de aduana del siglo xxi se enfrentan a nivel mundial a demandas importantes, pero al mismo tiempo contradictorias. Esto se sustenta en que existe la urgente y prioritaria necesidad de mantener la seguridad y el control de la cadena de suministro internacional, además de que cada vez mayor la presencia de la demanda de una mayor facilitación del comercio legítimo. Esto fue motivo para que, al inicio de siglo, exactamente en junio de 2008, el Consejo de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) aprobara un documento que identifica los diez elementos fundamentales que son considerados como parte integral de una administración aduanera moderna, eficaz y eficiente. A partir de este momento, nace una nueva dirección estratégica para las aduanas del mundo, la cual fue desarrollada y articulada en el documento de políticas aduaneras Aduanas en el Siglo 21.
Este elemento se basa en una formación sólida y en un enfoque de mejora de la ética, así como en una cultura organizativa que contribuya a altos niveles de ética, lo que demuestra coherencia, transparencia, honestidad y justicia. Es por eso que la ética aduanera pasa a ocupar uno de los elementos fundamentales de la innovación, la sistematización y la automatización aduaneras, ya que hace hincapié en que la lucha contra la corrupción, la protección de la ética y la mejora de las medidas de un buen gobierno son fundamentales para una administración aduanera moderna, eficaz y eficiente.
No es un secreto que, tanto para los presidentes de las naciones como para los directores de aduanas e impuestos internos, la “recaudación impositiva” ha sido siempre una meta a cumplir, además de un trofeo a exhibir ante la sociedad para demostrar efectividad y eficiencia gubernamentales. No obstante, esta también es una de las funciones más fácilmente relacionada con “malas prácticas” o “prácticas antiéticas”; y si somos sumamente objetivos, nos atreveríamos a decir que no existe país en el mundo que se pueda escapar de los latentes riesgos de la corrupción o de las acciones ligadas a las mafias en este campo. Asimismo, es preciso resaltar que en el servicio de aduanas es donde este riesgo se multiplica, primero por la elevada exposición a la que los funcionarios se encuentran sometidos, así como por el incremento constante en los flujos de comercio internacional.
En el documento Aduanas en el Siglo 21 se cita lo planteado anteriormente de la siguiente forma: «La lucha contra la corrupción sigue siendo una tarea importanteque deberá llevarse a cabo en los próximos años. La Declaración de Arusha de la OMA seguirá siendo el documento de referencia para todas las administraciones aduaneras. Todos los esfuerzos del Programa Columbus podrían verse afectados e incluso eliminados sin ética». La Declaración de Arusha no es más que una declaración orientada a mejorar la integridad en las aduanas, emitida en el año 1993, en la ciudad de Arusha, Tanzania, por el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), que en la actualidad es la OMA.
Como hemos dicho al inicio, las aduanas enfrentan cuatro temas fundamentales: recaudación de ingresos, protección de la comunidad, facilitación del comercio y protección de la seguridad nacional. Con la finalidad de abordar estos temas de manera efectiva y con la correcta solemnidad que amerita, es prioritario un elevado nivel de ética, ya que está comprobado que la existencia de la corrupción —principalmente en la aduana de una nación— puede destruir la legitimidad no solo de la propia administración aduanera, sino hasta del propio Estado, lo que limita gravemente su capacidad de lograr su misión de manera eficaz y de poder desempeñar su rol de regulador y controlador de la ley.
Es probable que podamos señalar con cierta certeza que en los países y las instituciones públicas puede existir algún grado de corrupción. Sin embargo, en la gran mayoría de los países en desarrollo, el efecto de la corrupción puede ser más perjudicial, en la medida en que se obstaculizan las reformas y los esfuerzos de desarrollo; por eso insistimos en que las aduanas, debido al alcance, la naturaleza y la complejidad de su trabajo, son particularmente susceptibles a la corrupción.
Según algunos estudios, los principales efectos adversos de la corrupción dentro de una administración de aduanas son:
- Disminución de la confianza pública en las instituciones públicas.
- Disminución del nivel de confianza y cooperación entre administraciones de aduanas y otras entidades públicas.
- Debilitamiento de la moral y el espíritu de equipo.
- Aumento de costos que son finalmente asumidos por la comunidad.
- Disminución en el nivel de cumplimiento voluntario de leyes y reglamentos de aduanas.
- Pérdida de ingresos.
- Distorsión de incentivos económicos.
- Disminución de la seguridad nacional y de la protección a la comunidad.
- Creación de una barrera innecesaria al comercio.
¿Qué debe hacer la administración aduanera para fomentar actitudes positivas y prácticas de trabajo justas y honestas?
La OMA define la ética como “una serie de actitudes positivas que favorecen un comportamiento y prácticas de trabajo honestas y justas”, por lo que, consciente de esta realidad, dictó una serie de pautas para ayudar a los países a reducir los actos de corrupción e incrementar los niveles de integridad. Esta propuesta fue actualizada en 2003, que establece el siguiente decálogo:
1. Liderazgo y compromiso de los mandos altos y medios de las aduanas.
2. Marco regulatorio adecuado que permita la simplificación y armonización de procedimientos e impida el incremento injustificado de costos.
3. Transparencia que permita a todos los usuarios la certeza de las normas que les serán aplicadas.Deben incluirse también estándares de desempeño que informen sobre el nivel de servicio que los clientes pueden esperar de la aduana.
4. La automatización juega un papel muy relevante, pues un sistema automatizado eficiente elimina en alto grado las oportunidades de corrupción, permite un mejor monitoreo de los registros y disminuye la discrecionalidad de los funcionarios.
5. La actualización constante reduce el uso de prácticas obsoletas, pues son terreno fértil para que se produzcan retrasos en los trámites y la oportunidad para que surjan pagos con el fin de obtener prioridad.
6. La realización de auditorías e investigaciones es fundamental, pues previene y reprime la corrupción. Estas deben hacerse de manera técnica y conducir a acciones represivas debidamente sustentadas.
7. La existencia de un código de conducta que señale de manera clara la actitud que se espera de un funcionario aduanero es otro elemento fundamental. Este código debe ser un instrumento especializado, publicado y aceptado por todas las personas del servicio de aduanas. Debe establecerse, además, los tipos de faltas y las sanciones que correspondan a cada una de ellas.
8. La gestión de recursos humanos debe abarcar los siguientes aspectos: salario y condiciones de trabajo que garanticen una vida decente, reclutar y retener personal con altos valores éticos, eliminar las influencias y el favoritismo en la selección y promoción del personal, realizar rotaciones que tomen en cuenta los riesgos a los que se encuentran expuestos los funcionarios al ocupar posiciones vulnerables por largos períodos, brindar capacitación adecuada que promueva el desarrollo de la ética durante toda la carrera y emplear sistemas de evaluación del desempeño que promuevan altos niveles de ética.
9. La moral y el ambiente organizacional juegan un papel importante. Cuando la moral es alta y hay orgullo de pertenencia, es menos probable que se presenten acciones de corrupción. Para esto es indispensable la existencia de una gestión en la que prevalezca la empatía justa y transparente que permita el desarrollo y una carrera administrativa.
10. La relación con el sector privado debe ser abierta, transparente y productiva. Es necesario motivar a los usuarios a sentirse también responsables, pues pueden aportar muchas ideas para lograr soluciones prácticas.
Un elemento que no podría pasar por alto y que debe ser un documento de almohada para directores y funcionarios es la Guía de desarrollo de la ética (GDE). La GDE está diseñada para mejorar la situación de ética de los miembros y proporcionar el marco necesario en el cual todos los elementos de ética pueden ser discutidos y mejorados. Se anima a los miembros a mantener este documento de orientación mediante ajustes y actualizaciones que son beneficiosos para mantenerse al ritmo de los desafíos que enfrentan.
Expuesto lo anterior, nos queda bastante claro que estamos obligados a establecer una mayor integridad en las aduanas; por supuesto, la tarea no es nada simple, pero tampoco imposible. El mejor ejemplo en este momento es África, que hace un año lanzó la mayor zona de libre comercio del mundo, proclamada como un hito histórico, y basada en la “voluntad política” de los Gobiernos de sus países por adecentar el comercio exterior mediante sus aduanas y la aplicación del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA; ASYCUDA, en inglés) de la División de Tecnología y Logística de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD-DTL), en combinación con un estricto apego a la Declaración de Arusha de la OMA. Por lo tanto, solo es necesario trabajar de manera conjunta en los diez aspectos señalados, conscientes de que las aduanas son aparatos complejos, que operan en entornos matizados por muchos intereses, pero que las mejores prácticas sobre integridad en aduanas están definidas para ser aplicadas, como escudo anticorrupción, lo cual resulta ser una decisión muy sabia, ya que este tema no es para ser administrado de manera intuitiva.
